Od redakcji

W warszawskiej prasie pojawiły się artykuły, podające jakoby odwołanie Zielonego Mazowsza spowodowało uchylenie decyzji środowiskowej dla kontynuacji II linii warszawskiego metra na Wolę, Bemowo i Targówek. Zwracamy uwagę, że:

1. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ogóle nie rozpatrzył zarzutów Zielonego Mazowsza, gdyż na etapie własnej analizy stwierdził dwa rażące naruszenia prawa, które decyzję absolutnie dyskwalifikują. Naruszenia te są zbieżne z dwoma spośród zarzutów zgłoszonych przez Towarzystwo Ochrony Przyrody, nie miały natomiast odbicia w argumentach zgłoszonych przez Zielone Mazowsze.

2. Budowa metra ma być finansowana z funduszy unijnych, a Komisja Europejska już kilkukrotnie udowodniła, że beneficjentom swoich środków w sprawach środowiskowych nie popuszcza. Wszelkie decyzje związane z ochroną środowiska muszą być zgodne z prawem unijnym i krajowym, inaczej środki na dofinansowanie mogą zostać cofnięte. Dlatego też z zadowoleniem przyjmujemy fakt, że wadliwie wydana decyzja została uchylona teraz, kiedy może być poprawiona, a nie na etapie badania przez organy unijne.

3. Zarzuty stowarzyszenia w dużym stopniu dotyczyły braku analizy tańszych przebiegów i technologii budowy metra, które zgłaszane były przez stowarzyszenie od 5 lat [zobacz >>>]. Odcinek bielański metra budowany w technologii wypłyconej kosztował 210 mln zł/km, podczas gdy odcinek centralny II linii budowany jest w technologii drążonej tarczami TBM po koszcie ponad trzykrotnie wyższym – 650 mln zł/km (158 mln euro). Autorzy studium wykonalności przyjęli ten wyższy poziom kosztów dla pozostałych odcinków II linii. O ile na odcinku centralnym konieczne jest stosowanie kosztownej technologii tunelowej, o tyle nie widzimy żadnego uzasadnienia dla drążenia tuneli pod ul. Górczewską (to i tak nie zapobiegnie wyłączeniu jej z ruchu - patrz ul. Świętokrzyska) czy pod polami za ul. Lazurową.

4. Kwestia kosztów ma bezpośrednie przełożenie na ekologię, bo ma znaczący wpływ na ceny biletów komunikacji publicznej w mieście. To głównie ze względu na koszty centralnego odcinka II linii metra miały miejsce ostatnie drastyczne podwyżki i z pewnością nie będą one ostatnimi. Budowa II linii metra w Warszawie jest jednym z najdroższych projektów metra w Europie w ostatnich 10 latach. Dwukrotnie i trzykrotnie taniej niż w Warszawie metro budowane jest m.in. w Bukareszcie, Sofii, Atenach, Lyonie, Tuluzie, Kopenhadze [zobacz >>>], Barcelonie, Bilbao, Madrycie, Monachium, Norymberdze i Turynie.

5. Efektywność ekonomiczna inwestycji będzie także przedmiotem oceny przez Komisję Europejską. Obecny problem z decyzją środowiskową pojawia się w momencie, w którym można jeszcze kształt inwestycji zmienić, tak aby uniknąć powtórzenia się sytuacji podziemnego dworca Łódź Fabryczna, dla którego inicjatywa Jaspers zakwestionowała możliwość finansowania unijnego – ze względu na nieuzasadnione przeskalowanie projektu.

Poniżej publikujemy pełną treść decyzji GDOŚ. Wyróżnienia od redakcji.

Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

Decyzja

Warszawa, dnia 27 marca 2013 r.

DOOŚ-OAII.4210.1.2013.kc.JSz

Na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t.), dalej Kpa, w związku z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawy ooś, po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia Zielone Mazowsze oraz Towarzystwa Ochrony Przyrody od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., znak WOOŚ-lI.4210.3.2012.TR, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą Budowa II linii metra od szlaku za stacją Rondo Daszyńskiego do stacji Połczyńska wraz ze stacją techniczno-postojową (odcinek zachodni) oraz od szlaku za stacją Dworzec Wileński do stacji Bródno (odcinek wschodni północny)

uchylam zaskarżoną decyzję w całości
i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., znak WOOŚ-Il.4210.3.2012.TR, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą Budowa II linii metra od szlaku za stacją Rondo Daszyńskiego do stacji Połczyńska wraz ze stacją techniczno-postojową (odcinek zachodni) oraz od szlaku za stacją Dworzec Wileński do stacji Bródno (odcinek wschodni północny).

Odwołania od ww. decyzji wniosły: Stowarzyszenie Zielone Mazowsze (pismo z dnia 14 stycznia 2013 r. oraz jego uzupełnienie z dnia 18 stycznia 2013 r. [zobacz >>>]) oraz Towarzystwo Ochrony Przyrody (pismo z dnia 17 stycznia 2013 r.). Odwołania wpłynęły w terminie, a organizacje były prawidłowo reprezentowane.

Odwołujący się żądają uchylenia decyzji w całości i skierowania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stowarzyszenie Zielone Mazowsze wnosi zastrzeżenia co do:

- niezgodności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z wymogami art. 66 ustawy ooś, tj. braku wariantowania dla odcinka północo-wschodniego metra,

- braku wariantowania technologicznego oraz wariantowania lokalizacji stacji techniczno-postojowej,

- braku dokładnego wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska,

- braku zasadności lokalizacji stacji Chrzanów i Połczyńska,

- nieuwzględnienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nieuniknionej presji na zabudowę gruntów rolnych, których rolnicze użytkowanie powinno podlegać ochronie ze względu na ich wysoką klasę,

- dewastacji chronionej alei drzew wzdłuż ul. Mory,

- pominięcia zbadania możliwości realizacji inwestycji znacznie niższym kosztem bez straty dla jej funkcjonalności, przy wyborze innego wariantu, co w opinii odwołujących się stanowi naruszenie art. 7 Kpa, organ administracji nie podjął bowiem wszelkich czynności mając na względzie interes społeczny, tj. minimalizowanie kosztów inwestycji finansowanej ze środków publicznych,

- braku w raporcie analizy emisji zanieczyszczeń do powietrza, a tym samym braku zgodności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z postanowieniem własnym z dnia 2 kwietnia 2012 r., znak: WOOŚ-II.4210.3.2012.TR, o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,

- braku przeniesienia w pełni do decyzji warunków z opinii sanitarnej w zakresie lokalizacji zapleczy budowy i zbiórki odpadów.

Towarzystwo Ochrony Przyrody podnosi w odwołaniu zarzuty:

- naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 1 ustawy ooś, w związku z brakiem właściwego uzasadnienia decyzji - nie podano żadnych informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie,

- naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy ooś, w związku z brakiem dostatecznej ochrony obszarów Natura 2000 i Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu,

- błędnego uzasadnienia stanowiska o braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy ooś,

- błędnego sformulowania warunku decyzji - zamieszczonego w pkt 1.2.26.3 strona 3, z którego wynika, iż obowiązek inspekcji terenowej (oględzin) drzew pod kątem występowania na nich prawnie chronionych gatunków zwierząt dotyczy wyłącznie okresulęgowego ptactwa i rozrodu innych zwierząt - niezgodnie z zaleceniami art. 83 ust. 2c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 Nr 151, poz. 1220 ze zm.),

- braku warunków ochrony i minimalizowania szkodliwych oddziaływań na obiekty zabytkowe położone w najbliższym sąsiedztwie planowanej budowy oraz nadzoru archeologicznego - pomimo, iż zostało to zalecone w raporcie,

- braku warunków dotyczących ochrony zwierząt, w szczególności ptaków i bezkręgowców, jak również grzybów,

- braku analizy gospodarki odpadami i masami ziemi z wykopów, jakie będą powstawać w trakcie budowy, jak również zagospodarowania i odtworzenia zieleni,

- naruszenia art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust. 3 ustawy ooś, w związku z brakiem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

- braku analizy realizacji przedsięwzięcia odnośnie możliwości nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami,

- braków w raporcie w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a, b, art. 66 ust. 1 pkt. 9, art. 66 ust. 1 pkt 16, art. 66 ust. 6 ustawy ooś, również w kontekście postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nakładającego obowiązek oceny oddziaływania na środowisko,

- niekompletnej charakterystyki decyzji - np. brak podania w niej zakładanej przepustowości planowanych dwóch końcowych odcinków II linii metra w kontekście obiektywnych i oczekiwanych efektów ekologicznych,

- odstąpienia od warunku całkowitego zakazu wywożenia mas ziemnych i odpadów budowlanych, na tereny objęte obszarowymi formami ochrony przyrody, w tym Natura 2000

- braku nakazu prowadzenia nadzoru przyrodniczego,

- braku konkretnych propozycji monitoringu poziomu wód gruntowych w fazie realizacji,

- braku propozycji określenia miejsc składowania (deponowania) i/lub gospodarczego wykorzystania mas ziemnych i odpadów budowlanych - w szczególności odnośnie odpadów, które zostaną wywiezione z budowy i nie będą wykorzystane w miejscu realizacji przedsięwzięcia,

- braku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na etapie jego likwidacji.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego stwierdzono, co następuje.

Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, organ w ramach postępowania odwoławczego dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wyjaśnień do raportu, pism procesowych kierowanych do organu I instancji, opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, uwag i wniosków składanych przez strony w toku postępowania oraz treści zaskarżonej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych.

Badając poprawność postępowania zakończonego decyzją środowiskową organ II instancji w pierwszej kolejności zbadał kwestie formalne.

W trakcie tej kontroli Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust 3 ustawy ooś, a naruszenie to ocenił jako rażące. Dodać trzeba, iż zarzuty w tym zakresie podniesione zostały przez Towarzystwo Ochrony Przyrody.

W myśl art. 80 ust. 2 ustawy ooś, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.

W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony. Analiza akt sprawy wykazała bowiem rozbieżność między zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przyszłej stacji techniczno-postojowej Mory a zakresem działań składających się na zabudowę stacji.

Tym samym stwierdzić trzeba, iż organ I instancji nie dopełnił zbadania jednej z czterech przesłanek odmowy określenia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy ooś, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne (Dz.U.2012.145 j.t.)

Jak wynika z akt sprawy, tj. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jego uzupełnień oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ocenianym postępowaniu nie przebadano oddziaływania przedsięwzięcia w kontekście celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.

Oznacza to, iż organ I instancji nie dopełnił zbadania drugiej z czterech przesłanek odmowy określenia warunków realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazane powyżej wadliwości postępowania i decyzji środowiskowej, polegające na naruszeniu art. 80 ust. 2 oraz art. 81 ust 3 ustawy ooś, są rażącymi naruszeniami prawa.

W myśl jednej z wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, przy określaniu rażącego naruszenia prawa należy brać p_od uwagę jego skutki. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (patrz. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Jaśkowska M., Wróbel A., LEX/el. 2011).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, decyzja wydana została bowiem z pominięciem analizy dwóch, z czterech wskazanych literalnie w przepisach ustawy ooś, przesłanek odmowy określenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta narusza ład prawny w zakresie planowania przestrzennego oraz łamie przepisy ustawy Prawo wodne w zakresie szeroko pojętej ochrony dorzeczy i tym samym niesie ze sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Zważywszy na charakter i zakres stwierdzonych uchybień oraz w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wady te nie mogą zostać naprawione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa, dlatego niniejszym przekazuje się sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stwierdzając co powyższe, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie badał zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniach, zgodnie z zasadą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, że: Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...). Skoro w zaskarżonej decyzji rozpoznano wady skutkujące jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, to rozpatrywanie pozostałych zarzutów stron co do istoty, spowodowałaby zaburzenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznaczałoby bowiem wyręczanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniająco-dowodowego od początku.

Dlatego też Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się wyłącznie do istotnych wadliwości, stanowiących podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia sprawy, w tym również zarzutów w niej podnoszonych, przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołujących się, co należeć będzie do kompetencji organu pierwszej instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, ponownie rozpatrując sprawę, powinien zatem wziąć pod uwagę powyżej wskazane okoliczności, a także zbadać sprawę pod kątem pozostałych zarzutów stron, które nie były przyczyną uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczono jak w sentencji.

Decyzja niniejsza jest ostateczna.

Na niniejszą decyzję strony mogą wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania.

Otrzymują

1. Metro Warszawskie Sp. z o.o.,

2. Towarzystwo Ochrony Przyrody,

3. Stowarzyszenie Zielone Mazowsze,

4. Pozostałe strony postępowania - powiadomienie w trybie art. 49 Kpa;

5. a/a.

Do wiadomości

1. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie;

2. Urząd m. st. Warszawy;

3. Urząd m. st. Warszawy dla Dzielnicy Bemowo;

4. Urząd m. st. Warszawy dla Dzielnicy Praga Północ;

5. Urząd m. st. Warszawy dla Dzielnicy Targówek;

6. Urząd m. st. Warszawy dla Dzielnicy Wola.