Wniosek złożony w biurze Rzecznika Praw Obywatelskich 25 maja 2007 r. Sygnatura sprawy 559955/07.

Warszawa, dnia 16 maja 2007 roku

Wnioskodawca: Stowarzyszenie Zielone Mazowsze (adres: ul. Nowogrodzka 46/6, 00-695 Warszawa), reprezentowane przez adwokata Piotra Wiercińskiego (adres w nagłówku)

Wniosek

Działając w imieniu mojego mocodawcy, Stowarzyszenia Zielone Mazowsze (pełnomocnictwo w załączeniu), wnoszę o wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie:

1. niezgodności przepisu art. 1 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z dnia 12 listopada 2001 r.) z przepisem art. 16 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 roku (Dz. U. z dnia 24 lutego 1988 r.);

2. niezgodności przepisu art. 1 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z dnia 12 listopada 2001 r.) z przepisem art. 9 oraz przepisem art. 2 Konstytucji RP.

Uzasadnienie

I. Stan prawny obowiązujący do dnia 31 grudnia 2001 roku oraz regulacja zawarta w Konwencji

Zgodnie z treścią przepisu art. 27 ust. 2 Ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej: „Pord”), obowiązującego do dnia 31 grudnia 2001 roku, kierujący pojazdem, który skręcał w drogę poprzeczną, był obowiązany ustąpić pierwszeństwa rowerowi jadącemu po drodze (ścieżce) dla rowerów, przebiegającej przez jezdnię drogi, na którą wjeżdża (ilustracja w załączeniu).

Przepis powyższy stanowił na gruncie polskiego prawa realizację normy zawartej w treści przepisu art. 16 ustęp 2 Konwencji o ruchu drogowym z dnia 8 listopada 1968 roku (dalej: „Konwencja”), stanowiącego, iż podczas wykonywania manewru zmiany kierunku ruchu kierujący (...) jest obowiązany przepuścić pojazdy jadące z przeciwnego kierunku na jezdni, którą zamierza opuścić, oraz rowery i motorowery jadące po drogach dla rowerów, przecinających jezdnię, na którą zamierza wjechać.

Ratio legis powyższej regulacji jest oczywiste: uczestnik ruchu drogowego - tu: rowerzysta - poruszający się na wprost drogą przeznaczoną dla niego, ma pierwszeństwo przed pojazdem przecinającym tę drogę przy skręcaniu w drogę poprzeczną. Regulacja taka jest zgodna z intuicją przeciętnego użytkownika ruchu, wskazującą, że pierwszeństwo ma pojazd, który kontynuuje jazdę w dotychczasowym kierunku, a nie pojazd skręcający, przecinający drogę innemu użytkownikowi drogi.

Cel samej Konwencji jest także oczywisty - ujednolicenie zasad ruchu drogowego w państwach będących stronami tej umowy międzynarodowej. Prowadzi ono bowiem do ułatwienia tego ruchu i poprawienia jego bezpieczeństwa. Preambuła do Konwencji wskazuje: Umawiające się Strony, pragnąc ułatwić międzynarodowy ruch drogowy i zwiększyć bezpieczeństwo na drogach przez przyjęcie jednolitych zasad ruchu, zgodziły się na następujące postanowienia (...).

Dzięki obowiązywaniu Konwencji w wielu krajach (ratyfikowały ją wszystkie kraje sąsiadujące z Polską), osoba z Niemiec czy Czech, poruszając się po polskich drogach powinna mieć gwarancję i świadomość, że obowiązujące tu zasady ruchu, w szczególności zasady dotyczące pierwszeństwa przejazdu, są takie same jak w kraju, z którego przyjechała.

II. Zmiany do Pord wprowadzone z dniem 1 stycznia 2002 roku

Nie bacząc na treść regulacji zawartej w Konwencji i konieczność jej przestrzegania, przepisem art. 1 pkt 13 lit. b) Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (dalej: „Ustawa z 6 września 2001 roku”) ustawodawca uchylił przepis art. 27 ust 2 Pord. Nowa regulacja w tym zakresie weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 roku.

Począwszy od tej daty, zgodnie z polskim prawem o ruchu drogowym i wbrew dyrektywie wynikającej z Konwencji, kierujący pojazdem wykonującym manewr zmiany kierunku ruchu nie jest zobowiązany do przepuszczenia rowerzysty poruszającego się drogą rowerową. Istnieje wprawdzie przepis art. 27 ust. 1 Pord, zobowiązujący kierującego pojazdem, zbliżającym się do przejazdu dla rowerzystów do zachowania szczególnej ostrożność i ustąpienia pierwszeństwa rowerowi znajdującemu się na przejeździe rowerowym, jednak obowiązek przepuszczenia rowerzysty nie dotyczy już sytuacji, gdy znajduje się on na drodze rowerowej, tuż przed przejazdem rowerowym. Jest to sprzeczne z dyrektywą wynikającą z przepisu art. 16 ust. 2 Konwencji, która nie ogranicza obowiązku przepuszczenia rowerzysty poruszającego się po drodze rowerowej tylko do sytuacji, w której znajduje się on już na przejeździe rowerowym.

Należy podkreślić, że wprowadzając do obrotu prawnego przepis będący przedmiotem niniejszego wystąpienia, ustawodawca miał pełną świadomość, że zmienia zasady pierwszeństwa przejazdu w relacji: pojazd zmieniający kierunek ruchu – rowerzysta na drodze rowerowej. Świadczy o tym treść stenogramu z  89 posiedzenia Senatu RP IV kadencji z 28, 29 i 30 sierpnia 2001 roku. W odniesieniu do przepisu uchylającego przepis art. 27 ust. 2 w trakcie dyskusji nad proponowaną zmianą senator Janusz Okrzesik postawił następujące pytanie:

Pytanie dotyczy sensu zmian wprowadzonych w art. 27, które moim zdaniem wpływają negatywnie na możliwość tworzenia dróg rowerowych w miastach, szczególnie większych, ponieważ likwidują obowiązującą dotychczas zasadę pierwszeństwa roweru znajdującego się na ścieżce rowerowej biegnącej wzdłuż drogi z pierwszeństwem przejazdu wobec ulic poprzecznych. Ta zasada jest likwidowana poprzez zmianę art. 27 i trudno mi zrozumieć, dlaczego. Prosiłbym o wyjaśnienie.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej Jan Friedberg (poprawka była z inicjatywy tego ministerstwa) udzielił na to pytanie następującej odpowiedzi:

Ustęp 2 rzeczywiście przewidywał - informuję o tym państwa senatorów - że jeżeli jedzie się drogą główną, wzdłuż której biegnie ścieżka rowerowa... Było tak, jak w przypadku pieszych, jeśli pojazd skręcał, to rowerzysta miał pierwszeństwo przed pieszym. Ten przepis skreśliliśmy, bo mieliśmy sygnały o wielu kolizjach tego typu, ponieważ rowerzysta w stosunku do pieszego porusza się dość szybko. W przypadku kierowcy jadącego samochodem ulicą z równoległą drogą rowerową, którą jedzie rowerzysta - my nie regulujemy prędkości rowerzysty, który, wiedząc, że ma pierwszeństwo przed samochodem, wjeżdża - ocena odległości jest zdecydowanie bardziej utrudniona niż w przypadku relacji kierowca - pieszy. Uznaliśmy więc, że ten przepis trzeba zmienić. Nie wpływa to na fakt, że ruchliwą ścieżkę rowerową organizator ruchu może tak oznakować, aby w rzeczywistości jadący nią miał pierwszeństwo przed samochodem. W metodach oznakowania ruchu istnieją takie instrumenty. U podstaw tego rozwiązania stało więc rozumowanie tego typu.
Rzeczywiście jest to naruszenie pewnego prawa zdobytego wcześniej przez rowerzystów, którzy byli w tym wypadku traktowani analogicznie do pieszych. Takie uwagi do nas docierały, bo debata nad tą sprawą potoczyła się według schematu tego typu: zabieracie nam coś, co mieliśmy, a z naszych obserwacji wynika, że... itd. Ten przepis nie był jednak bezpiecznym przepisem. Dawał jadącemu po ścieżce rowerowej, która wjeżdża jednak na ulicę, złudne poczucie ochrony. W pewnym momencie ścieżka bowiem się kończy i zaczyna się przejazd, a zasada w ruchu pieszym jest taka, że jeśli ktoś jeszcze nie wjechał czy nie wszedł na przejście, to samochód ma pierwszeństwo. Jest to zasada ograniczonego zaufania dwustronnego. Przy szybkiej jeździe rowerzysty trudno sobie wyobrazić, żeby to mogło funkcjonować.

Jak wynika więc z uzasadnienia przedstawionego przez wnioskodawcę nowelizacji (i zaakceptowanego przez ustawodawcę), ponieważ kierowcy nie patrzą, czy na przecinanej przez nich drodze rowerowej nie porusza się rowerzysta, w trosce o bezpieczeństwo tych drugich, pozbawia się ich pierwszeństwa przejazdu. Zabieg ten prowadzi do powstania sprzeczności polskiego prawa wewnętrznego z treścią ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej, względnie do powstania poważnej wątpliwości w tym zakresie. Z treści dokumentów będących w posiadaniu Wnioskodawcy nie wynika, aby na którymkolwiek etapie stanowienia prawa w tym zakresie badano zgodność proponowanej regulacji ze zobowiązaniami Polski wynikającymi z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Regulacja ta nie była również konsultowana ze środowiskami wspierającymi rozwój transportu rowerowego w Polsce.

Z całą jaskrawością uwidacznia się tu słabość praktyki systemu stanowienia prawa w Polsce – nową regulację dotyczącą bardzo ważnej z punktu widzenia bezpieczeństwa życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego kwestii wprowadza się w pośpiechu, bez zbadania zgodności przepisu z postanowieniami prawa międzynarodowego i bez konsultacji społecznych.

Mając na względzie specyfikę regulacji dotyczących ruchu drogowego (konieczność podejmowania decyzji w ciągu ułamków sekund i związany z tym brak czasu na podejmowanie żmudnej interpretacji przepisów prawa z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej), zasady dotyczące tak newralgicznej kwestii jak pierwszeństwo przejazdu muszą być jednoznaczne. Negatywne skutki wprowadzenia regulacji będącej przedmiotem niniejszego wystąpienia są więc oczywiste.

III. Niezgodność przepisu art. 1 pkt 13 lit. b ustawy z 6 września 2001 roku z art. 16 ust. 2 Konwencji

W świetle dotychczasowych uwag, jest okolicznością bezsporną, że przepis art. 1 pkt 13 lit b ustawy z dnia 6 września 2001 roku jest przepisem sprzecznym z przepisem art. 16 ust. 2 Konwencji.

Obecnie obowiązujący stan prawny, pomimo obowiązywania konstytucyjnej zasady pierwszeństwa stosowania ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych wobec ustawy, wymaga pilnej zmiany. Przeciętny użytkownik polskich dróg jest przekonany, że zasada wynikająca z treści uchylonego przepisu art. 27 ust. 2 nie obowiązuje. Lektura treści Konwencji może natomiast prowadzić do wniosku przeciwnego.

Obowiązywanie zasady pierwszeństwa stosowania ratyfikowanej umowy międzynarodowej nad ustawą nie uniemożliwia skutecznego żądania stwierdzenia niezgodności takiej regulacji z umową międzynarodową. Przepis sprzeczny z umową międzynarodową, choć nie powinien być stosowany, w dalszym ciągu istnieje (obowiązuje), pogłębiając niezrozumienie dla prawa i wątpliwości co do jego kształtu wśród adresatów norm prawnych. Stan taki nie pozostaje niestety bez negatywnego wpływu na prestiż i szacunek wobec prawa.

Na marginesie należy podnieść, że obecnie obowiązujący stan prawny jest sprzeczny z preambułą Konwencją, wskazującą, iż została ona przyjęta w celu ujednolicenia zasad ruchu drogowego w różnych krajach, a przez to poprawy bezpieczeństwa na drogach w różnych krajach.

Na zasadzie przepisu art. 241 ust. 1 w zw. z art. 188 pkt 2 Konstytucji RP, Konwencję należy traktować jak ratyfikowaną umowę międzynarodową, której ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.

IV. Niezgodność przepisu z art. 1 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 roku z przepisem art. 9 i 1 Konstytucji RP

Niejako pochodną uznania niezgodności krajowej regulacji prawnej z umową międzynarodową jest uznanie sprzeczności takiej regulacji z treścią przepisu art. 9 Konstytucji RP. Wskazuje on, iż Rzeczpospolita Polska przestrzega obowiązującego ją prawa międzynarodowego (a więc przede wszystkim ratyfikowanych umów międzynarodowych).

Wprawdzie postanowienia Konwencji są na tyle precyzyjne, że mogą być stosowane wprost przy rekonstrukcji norm prawnych adresowanych do poszczególnych użytkowników dróg, jednak bezpośrednim adresatem Konwencji jest państwo polskie. Ratyfikując Konwencję, Rzeczpospolita Polska zobowiązała się do podjęcia właściwych środków mających na celu zapewnienie zgodności zasad ruchu drogowego, obowiązujących na terytorium Polski, z istotną treścią postanowień rozdziału II Konwencji, a więc m. in. z treścią przepisu art. 16 ustęp 2. Wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 1 pkt 13 lit b Ustawy z dnia 6 września 2001 roku Rzeczpospolita Polska naruszyła obowiązek wynikający z Konwencji, naruszając tym samym obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego, wynikający z treści przepisu art. 9 Konstytucji RP.

Niezgodność przepisu będącego przedmiotem niniejszego wystąpienia z regulacją zawartą w Konwencji może prowadzić również do wniosku, iż przepis ten narusza wywodzoną z treści przepisu art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę przyzwoitej legislacji. Mogące pojawić się w obecnym stanie prawnym uzasadnione wątpliwości co do wzajemnych praw i obowiązków poszczególnych użytkowników dróg, w szczególności w tak newralgicznej kwestii jak kwestia pierwszeństwa przejazdu i odpowiadającego mu obowiązku przepuszczenia innych użytkowników drogi nie powinny mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym. Wysoce niepożądanym wydaje się, aby wątpliwości te miały być rozstrzygane w warunkach drogowych, czy wręcz w ramach postępowania sądowego, skierowanego przeciwko rowerzyście, który poruszając się zgodnie z Konwencją po drodze rowerowej „wtargnął” pod koła pojazdu zmieniającego kierunek jazdy.

Na marginesie należy wskazać, że ponieważ w ocenie wnioskodawcy istnieje możliwość stwierdzenia niezgodności z umową międzynarodową (bądź Konstytucją RP) wyłącznie istniejącej regulacji, a nie jej braku, przedmiotem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego winien być właśnie przepis art. 1 pkt 13 lit. b) Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a nie okoliczność braku regulacji wynikającej z wcześniej obowiązującego przepisu art. 27 ust. 2 Pord. Skutkiem zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 1 pkt 13 lit b Ustawy z 6 września 2001 roku będzie przywrócenie do Pord regulacji art. 27 ust. 2.

V. Bezskuteczność działań podejmowanych dotychczas przez Wnioskodawcę, mających na celu spowodowanie przywrócenia stanu prawnego zgodnego z Konwencją

Wnioskodawca zdaje sobie sprawę z faktu, że do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich nadchodzi znaczna liczba wniosków o podjęcie interwencji w różnych - niejednokrotnie bardzo poważnych z punktu widzenia ochrony praw i wolności obywatelskich - sprawach, a techniczne i organizacyjne możliwości podejmowania działań we wszystkich z nich są ograniczone.

Konieczność skierowania do Rzecznika Praw Obywatelskich niniejszego pisma wynika jednak z faktu, iż działania dotychczas podejmowane przez Wnioskodawcę oraz inne organizacje pozarządowe zajmujące się promocją transportu rowerowego w Polsce nie przyniosły pożądanego rezultatu.

Przykładowo w styczniu 2005 roku odbyło się spotkanie m. in. Wnioskodawcy z urzędnikami Ministerstwa Infrastruktury, podczas którego Wnioskodawca uzyskał zapewnienie, że stosowna inicjatywa legislacyjna zostanie w sprawie przywrócenia treści przepisu art. 27 ust. 2 Pord podjęta. Z kolei w marcu 2005 roku Wnioskodawca przedstawił swoje postulaty w tej sprawie również przewodniczącemu Komisji Infrastruktury Sejmu RP. Niestety, pomimo tych obietnic, żadna z nowelizacji Pord w okresie od początku 2005 roku do dnia dzisiejszego - a było ich w tym okresie kilkanaście – nie uwzględniła postulatu przywrócenia dawnego przepisu art. 27 ust. 2.

Wnioskodawca nie dysponuje prawem samodzielnego skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją czy umową międzynarodową. Fakt, iż obecnie obowiązujący stan prawny rodzi ryzyko zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, potwierdza tylko konieczność pilnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Pozostając do dyspozycji w razie konieczności udzielenia w sprawie jakichkolwiek dalszych wyjaśnień, Wnioskodawca wnosi jak na wstępie.

Piotr Wierciński
Adwokat

Załączniki

1. rysunek przedstawiający zasady pierwszeństwa przejazdu zgodnie z Pord i Konwencją;

2. kopia stenogramu z 89 posiedzenia senatu III kadencji (za www.senat.gov.pl);

3. kopia materiału dotyczącego spotkania w Ministerstwie Infrastruktury;

4. kopia materiału dotyczącego spotkania w Komisji Infrastruktury Sejmu RP;

5. pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej;

6. wypis z KRS wnioskodawcy;

7. odpis pisma.

Pierwsza reakcja biura RPO

[zobacz >>>]