RPO-559955-VI/07/KP

Od: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Zespół Prawa Gospodarczego, Danin Publicznych i Ochrony Praw Konsumenta.

Do: Pan Adw. Piotr Wierciński.

Szanowny Panie,

Działając z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich w odpowiedzi na Pana skargę o ponowne zbadanie niezgodności przepisu art. 1 pkt 13 b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustawy z (Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) z 16 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym z 8 listopada 1968r. oraz art. 9 i art. 2 Konstytucji RP [zobacz >>>], uprzejmie informuję, iż Rzecznik wnikliwie zapoznał się z Pana argumentami i postanowił sprawy nie podejmować, lecz ograniczyć się do wskazania obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 27 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który następnie został uchylony: Kierujący pojazdem, który skręca w drogę poprzeczną, jest obowiązany ustąpić pierwszeństwa rowerowi jadącemu po drodze (ścieżce) dla rowerów, przebiegającej przez jezdnię drogi, na która wjeżdża. Przepis ten został przez ustawodawcę uchylony. Oznacza to, iż ustawodawca uznał, iż nie jest właściwe, aby rowerzysta uzyskał pierwszeństwo przed innymi użytkownikami dróg w sytuacji skręcania w drogę poprzeczną. Jednakże należy zauważyć, iż jest to zaledwie część regulacji określającej prawa rowerzystów w ruchu drogowym. Nadal w mocy pozostał art. 27 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierujący pojazdem, zbliżając się do przejazdu dla rowerzystów, jest obowiązany zachować szczególną ostrożność i ustąpić pierwszeństwa rowerowi znajdującemu się na przejeździe. Ze względu na to, że przejazd dla rowerzystów znajduje się na powierzchni jezdni lub torowisku, dochodzi na nim do przecinania się kierunków ruchu kierujących pojazdami jadącymi jezdnią i rowerzystów przejeżdżających przez przejazd. Ustawodawca, by zapewnić większe bezpieczeństwo kierującym rowerami, nadał im uprzywilejowana pozycje na tych przejściach. Mają oni pierwszeństwo przed pojazdami jadącymi jezdnią lub po torach, ale tylko wówczas gdy znajdują się na przejeździe. Kierujący pojazdem jest obowiązany w takiej sytuacji ustąpić pierwszeństwa rowerzyście. Oznacza to zatem, iż ustawodawca uznał za zasadne, aby zasadę pierwszeństwa rowerzysty ograniczyć właśnie do pierwszeństwa na przejazdach.

Jeżeli rowerzysta nie znajduje się na przejeździe, jego sytuacja jest zbliżona do tej, w jakiej jest kierujący pojazdem. Kierujący pojazdem, zbliżając się do przejazdu dla rowerzystów, jest obowiązany zachować szczególną ostrożność (ust. 1), a kierujący rowerem nie może wjeżdżać bezpośrednio przed jadący pojazd (art. 33 ust. 4 pkt 1). Tak ujęty przepis art. 33 ust. 4 precyzuje zasadę pierwszeństwa rowerzysty określoną w art. 27 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Ponadto kierujący rowerem ma zawsze pierwszeństwo na drodze dla rowerów (art. 27 ust.3 ustawy). Kierujący pojazdem, przejeżdżając przez drogę dla rowerów poza jezdnią, jest obowiązany ustąpić pierwszeństwa rowerowi (ust. 3). Kierujący pojazdem, skręcający w drogę poprzeczną ma obowiązek ustąpić pierwszeństwa rowerzyście jadącemu po drodze dla rowerów przebiegającej przez jezdnię drogi, na którą wjeżdża (B. Kurzępa, Kodeks drogowy..., s. 93).

Bezpieczeństwu rowerzystów ma służyć, obowiązujący kierującego pojazdem, zakaz wyprzedzania pojazdu na przejeździe dla rowerzystów i bezpośrednio przed nim, z wyjątkiem przejazdu, na którym ruch jest kierowany (ust. 4). Ponadto zabronione jest zatrzymywanie pojazdu na przejeździe dla rowerzystów oraz w odległości mniejszej niż 10 m przed tym przejazdem, a na drodze dwukierunkowej o dwóch pasach ruchu także poza tym przejazdem ( art. 49 ust. 1 pkt 2).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konwencji o ruchu drogowym z 8 listopada 1968 r. (Dz.U. z 1988r, Nr.5, poz. 40 ze zm.) Podczas wykonywania manewru zmiany kierunku ruchu kierujący - nie naruszając postanowień artykułu 21 niniejszej konwencji dotyczących pieszych - jest obowiązany przepuścić pojazdy jadące z przeciwnego kierunku na jezdni, która zamierza opuścić, oraz rowery i motorowery jadące po drogach dla rowerów, przecinających jezdnię, na którą zamierza wjechać. Z tego artykułu wynika pierwszeństwo pojazdów nadjeżdżających z kierunku przeciwnego do tego, którym porusza się kierujący, który zmienia kierunek ruchu. Zapis ten nie jest równoznaczny z zasadą pierwszeństwa rowerzysty, która wprowadzał uchylony art. 27 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W takiej sytuacji trudno uznać, iż brak normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 2 jest sprzeczny z unormowaniem zawartym w Konwencji o ruchu drogowym. Ponadto Pana stwierdzenie, iż ustawodawca skreślając zapis art. 27 ust. 2 wprowadził zmianę zasady pierwszeństwa przejazdu w relacji: pojazd zmieniający kierunek ruchu - rowerzysta na drodze rowerowej nie wydaje się być zasadny. Konwencja o ruchu drogowym w art. 16 ust. 2 reguluje sytuację praw pojazdów nadjeżdżających z przeciwnych kierunków w przypadku, gdy jeden z nich dokonuje zmiany kierunku ruchu na jezdni. Reguluje zatem prawa użytkowników ruchu, uznając iż rowerzysta jest jednym z użytkowników ruchu na jezdni. Tymczasem uchylony przepis dotyczył pierwszeństwa roweru jadącego po drodze (ścieżce) dla rowerów, przebiegającej przez jezdnię drogi, na którą wjeżdża. Można zatem uznać, iż wskazane przepisy inaczej definiują zakres objęty regulacją. W tej sytuacji można mieć uzasadniona wątpliwość czy istotnie w zasygnalizowanym przez Pana przypadku zachodzi sprzeczność regulacji prawa polskiego i europejskiego. Jak wynika z treści Pana listu do Rzecznika, Pan także takie wątpliwości posiada, pisząc: Zabieg ten (tu: usunięcia zapisu art. 27 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) prowadzi do powstania sprzeczności polskiego prawa wewnętrznego z treścią ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej, względnie do powstania poważnej wątpliwości w tym zakresie.

Należy zatem wyjaśnić, iż wątpliwości wnioskodawcy co do interpretacji obowiązujących przepisów, nie mogą być wystarczającym uzasadnieniem, dla złożenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie sprzeczności określonego przepisu prawa z Konstytucją RP i prawem europejskim. Przedmiotem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie może być wątpliwość co do interpretacji braku określonej regulacji, która uprzednio w obrocie prawnym funkcjonowała, tym bardziej, że uzasadnieniem do tej zmiany była obawa o bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego, różnych użytkowników ruchu drogowego, a nie jedynie jednej grupy - tj. rowerzystów.

Podstawowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych, a więc rozstrzyganie o tym, czy normy prawne niższego rzędu są zgodne z normami prawnymi wyższego rzędu (a zwłaszcza z konstytucją), i w miarę potrzeby eliminowanie norm niezgodnych z systemu obowiązującego prawa. Wyłącznym punktem odniesienia dla tych rozstrzygnięć jest prawo (konstytucja). Rozstrzygnięcia podejmowane są na tle sporu o hierarchiczną zgodność tego prawa i zapadają w procedurze typu sądowego. Działalność sądów konstytucyjnych jest czasem określana mianem negatywnego ustawodawcy - bowiem, tak jak polski Trybunał Konstytucyjny, eliminują przepisy niekonstytucyjnych ustaw z systemu obowiązującego prawa.

Istota kontroli norm przeprowadzanej przez Trybunał Konstytucyjny polega na orzekaniu o hierarchicznej (pionowej) zgodności aktów normatywnych (norm prawnych) niższego rzędu z aktami normatywnymi (normami prawnymi) wyższego rzędu i na eliminowaniu tych pierwszych z systemu obowiązującego prawa w razie stwierdzenia braku zgodności.

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym przewiduje trzy kryteria kontroli przeprowadzanej przez Trybunał konstytucyjny (art. 42). Pierwsze kryterium ma charakter materialny - Trybunał bada treściową zgodność kontrolowanego aktu normatywnego (jego przepisów) z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Drugie kryterium ma charakter proceduralny - Trybunał bada dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa dla wydania kontrolowanego aktu normatywnego - kontrola może obejmować dochowanie wszystkich norm proceduralnych, także regulaminowych. Trzecie kryterium dotyczy ustalenia, czy w kompetencji organu, który wydał akt normatywny, jest jego wydanie. Ma to znaczenie zwłaszcza przy kontroli aktów podustawowych, bo mogą one być wydawane tylko na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest fakt, iż w tym przypadku prawo europejskie zawiera pewną regulację, natomiast prawo polskie tej regulacji nie zawiera. Nie ma podstaw zatem, aby uznać istnienie sprzeczności pomiędzy luką prawną, a istniejącą normą.

Ponadto pragnę wyjaśnić, iż wskazane przez Pana uzasadnienie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej Jana Friedberga, który wyjaśniał przyczyny, z powodu których Ministerstwo zadecydowało o usunięciu zapisu art. 27 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w opinii Rzecznika należy uznać za wystarczające uzasadnienie tej nowelizacji. Zgodnie z zacytowana przez Pana wypowiedzią Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu: Ten przepis nie był jednak bezpiecznym przepisem. Dawał jadącemu po ścieżce rowerowej, która wjeżdża jednak na ulicę, złudne poczucie ochrony. W pewnym momencie ścieżka bowiem się kończy i zaczyna się przejazd, a zasada w ruchu pieszym jest taka, że jeśli ktoś jeszcze nie wjechał czy nie wszedł na przejście, to samochód ma pierwszeństwo. Jest to zasada ograniczonego zaufania dwustronnego.

Odnosząc się natomiast do Pana zarzutu, iż wskazana nowelizacja nie była opiniowana pod kątem jej zgodności z prawem europejskim, należy wyjaśnić, iż Parlament w czasie prac legislacyjnych poddawał ocenie pod względem zgodności z prawem europejskim projekty tylko tych ustaw, których przedmiot był uregulowany w przepisach prawa europejskiego.

W badanej sprawie należy wyjaśnić, iż art. 27 ust. 2 został skreślony przez art. 13 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r., zmieniający ustawę z dniem 1 września 2002r. Regulacja ta została zawarta w projekcie rządowym ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (druk nr 1686). W opisie do tego projektu (w Archiwum aktów prawnych, zamieszczonym na stronach internetowych Sejmu RP) znajduje się dotycząca projektu tej nowelizacji wzmianka o następującej treści: Opis projektu: - dostosowanie polskich przepisów do przepisów Wspólnoty Europejskiej oraz usunięcie mankamentów i sprzeczności w dotychczasowych regulacjach, co świadczy o tym, że projekt ten był badany pod kątem zgodności jego zapisów z prawem europejskim.

Z uwagi na Pana poważne wątpliwości czy zasadne jest, iż Pana wniosek był rozpatrywany w Zespole Prawa Gospodarczego, Danin Publicznych i Ochrony Konsumenta pragnę wyjaśnić, iż zgodnie z podziałem zakresu spraw rozpatrywanych w poszczególnych Zespołach w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich wnioski z zakresu Prawa o ruchu drogowym są rozpatrywane właśnie przez ten Zespół. Nie ma zatem podstaw, aby Pana wniosek został rozpatrzony w Zespole Prawa Konstytucyjnego.

Mam nadzieję, iż po zapoznaniu się z przedstawionymi przepisami oraz informacjami dotyczącymi procesu legislacyjnego oraz zasad wnoszenia wniosków do Trybunału Konstytucyjnego zechce Pan zrozumieć z jakich przyczyn Rzecznik postanowił w zasygnalizowanej przez Pana sprawie nie kierować wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.

Z poważaniem

Katarzyna Pietrzyk
Główny specjalista

Od redakcji

Podkreślenia i wytłuszczenia zgodnie z oryginalnym tekstem pisma. Zamiast komentarza polecamy opinię Biura Analiz Sejmowych w tej samej sprawie [zobacz >>>].